广州黄埔旧改“先拆后批”遭质疑 参与房企忧心忡忡

  “这几天我们黄埔的旧改项目都在准备材料，区里随时会抽查。”10月14日，广州某房企高管李明（化名）对中国房地产报记者表示。

  这是一次覆盖广州全市11个区119个城市更新项目的核查行动，其中黄埔区就占了80个。核查由广州市规划和自然资源局牵头，在各区自查的基础上，深入调研，于10月15日前形成报告提交。核查的重点包括是否涉及“大拆大建”、是否落实历史文化保护、是否涉及名木古树大树老树迁移砍伐、是否征求并落实公众及专家意见等。

  “大拆大建”是一个敏感字眼，近两日广州业内流出的几份来自广东省、广州市相关部门的文件都与此有关。作为广东省“三旧”改造试点的黄埔区，则处于文件关注的中心。广东省自然资源厅在10月11日发出了《关于进一步规范黄埔区“三旧”改造工作的函》，其中提到黄埔区计划在三年里拆除66个旧村庄共计3278万平方米，截至目前已完成了77%，按此进度，拆迁任务将提前一年半完成。但这样的大规模快速拆迁存在一定的风险和隐患，包括新增建设用地需求大增、商品住宅供应量短期内难以消化等。据测算，这66个村子的新房入市后，可供应3500万平方米的商品住宅，整个黄埔区要21年才能完全消化。对此，广东省自然资源厅提出了“加强工作统筹，把控改造节奏”等建议。

  为了达成拆迁目标，黄埔采用的是“先拆后批”模式，此次该区核查的80个项目中有60个是属于“未批已拆”的，李明所在的公司也有项目在列。“之前迈的步子确实太大了，我们的项目已经给村民支付了1年半的临迁费，从现在的政策风向来看，估计还要再等1年才能拿到用地批文。”他认为，短期内，公司可能需要重新评估投资成本，但长期来看，放缓节奏、让旧改工作更有序的推进是必要的，对参与各方都有利。

  某上市房企旧改板块负责人告诉中国房地产报记者，该公司此前一直对黄埔的旧改项目态度谨慎，就是因为很多村子的用地指标不足，前期的资金成本太高，后期供地一旦出问题可能就血本无归了。

  “三旧”改造推进过快 部分问题浮出水面

  2020年6月，黄埔区在广州市率先制定《决胜三年完成旧村拆迁攻坚任务工作方案》及《广州市黄埔区广州开发区决胜三年完成旧村拆迁攻坚任务作战蓝图（2020-2022）》，立下“三年完成全区66个重点旧村改造项目签约拆迁”的军令状。此后，黄埔区开始举全区之力推动城市更新工作，先后出台了“城市更新10条”及2.0升级版，发布“城市更新项目审批流程再造20条”，将60项审批手续压缩为3项，从批复改造方案到开工，时间从1年半最快可压缩至3个月，提速高达300%以上。该区还建立“先拆后批”的新机制，通过“先拆后建、以拆促建、拆建并举”等措施，加速推动旧村拆迁。

  2020年，黄埔区旧村拆除面积达1489万平方米，当年拆除面积占过去10年的78%，总量超历年总和，创历史之最。其城市更新实施速度位居广州市第一，连续三年在广州市“三旧”改造工作年度考核中排名第一。

  然而，随着时间的推移，一些原本被速度所掩盖的问题终究还是暴露了出来。广东省自然资源厅在上述函件中表示，今年来涉及黄埔区“三旧”改造的信息公开的案件数量急剧增加，相当一部分信息公开案件会进入复议或诉讼程序，反映了黄埔区“三旧”改造工作矛盾较尖锐，存在一些亟待改进的问题。

  例如，截至今年7月底，黄埔区片区策划和实施方案的批复率分别为50%和50%，处于正常水平，但拆迁进度却已完成了77%。目前该区已拆除房屋2529万平方米，按此进度，只需半年时间就能完成余下近750万平方米的拆迁任务，计划三年完成的拆迁任务提前一年半完成。由于事先对大规模快速拆迁带来问题的预见性和应对性不足，存在一定的风险和隐患。

  广东省自然资源厅强调，“未批已拆”的做法可能造成社会维稳风险和行政风险。黄埔区提出的“拆迁前置”，其实是在改造实施方案未最终审批的情况下就开展大规模拆迁，如果拆完之后，由于某些因素导致相关审批手续批不了，村民回迁房无法及时建设，将引起已签约村民投诉信访，形成大规模维稳问题。同时，允许项目的复建安置和公建设施配套区在规划用地手续不完善、改造方案尚未批复的情形下，办理部分施工许可并先行施工建设，存在一定的行政风险。

  而旧村改造推进的节奏过快，也导致了需要配套的新增建设用地需求大增，商品住宅供应量短期内难以消化。据估算，黄埔66条旧村庄改造需要配套16950亩新增建设用地指标，相当于该区前两年每年获得新增建设用地指标量的5倍多，导致一些项目因用地指标紧缺而难以顺利实施。

  大规模拆迁和集中开发商品房，还会造成市场的供需失衡。首先，短期内拆迁66个旧村庄，被拆迁村民集中释放了大量住房需求，当地的住房供应短时间内无法满足，进而推高了房价和租金。其次，按照广东省自然资源厅的测算，这66个村子改造后，预计可向市场供应商品住房用地15750亩，相当于黄埔区2016年-2020年年均供应量的62倍。这些土地在建设完成后可供应约3500万平方米的商品住宅，以该区的消费能力，至少需要约21年才能完全消化。

  方向没有变 节奏需调整

  经济及社会效益是地方政府进行城市更新的主要驱动力。广州市住房和城乡建设局在10月1日向广州市委、市政府提交了一份关于“三旧”改造（城市更新）评估落实情况的报告。报告中提到，黄埔区的66个旧村改造后，将释放产业用地436公顷，新增产业载体建筑面积1595万平方米，改造后复建集体物业（含留用地）1760万平方米，折合集体资产约4400亿元（按2.5万元/平方米），村集体经济将增长10倍以上，村民人均年收入增长5倍以上，真正实现共同富裕。

  当地镇街、村集体的改造积极性从拆迁速度便可见一斑。据了解，黄埔区长岭街道每天的拆除量达1万平方米，半年共计拆除房屋面积143.5万平方米，截至今年的8月31日，6个城市更新项目总体拆除率已达99%，成为了黄埔区首个率先实现城市更新“三年任务，两年完成”的街道。龙湖街九佛墟征拆项目于2020年6月20日启动，8月19日正式开拆，到2021年1月便已建成了1000多套安置房，截至8月底拆除完成率达96.19%。

  为了达成拆迁目标，改造进度太慢的开发商被街道撤换也是常有的事。

  “未批已拆”项目或进退两难

  “之前黄埔区的拆迁是有排位的，拆得快的街道排前面。”李明表示，该公司只是跟村集体签订了前期服务协议，拆迁签约、旧改补偿方案等工作都尚未完成，但街道和村集体都希望拆迁工作能够尽量前置，为此公司已经支付了1亿多元的拆迁补偿费和临迁费等。因为这个旧改项目尚未纳入黄埔区的年度计划，因此国土规划至今仍未批复。“黄埔区的用地指标很紧缺，之前是谁拆的快指标就给谁，现在只能等。估计拿到批文可能还要一年时间，相当于要支付两年半的临迁费。”

  在李明看来，“拆迁前置”确实能够解决部分村子“拆不动”的问题，但隐患也不小，开发商无法进行精准的成本测算，大量“未批已拆”的项目进退两难。“要锁定成本，只能尽快把复建区建起来，如果政府同意融资区也一起建的话，那现金流就有可能平衡了。”

  吸取了经验后，李明现在只跟进能够先完成签约、摘牌等流程后再拆迁的项目。看到业内流出的几份官方文件时，他也担心是否以后黄埔的旧改风向要转变了，忙不迭的跟一些村集体沟通，得到的信息是大的风向没有变，还是要加快推进签约、招商。“这次主要是核查文化古迹、名木古树的保护问题，大拆大建放在后面。”

  黄埔区另一个“未批已拆”项目的开发商也表示，“这次查古树查得比较严”，其他的工作都按现有流程在推进，没有太大影响。

  不过，不少业内人士都认为黄埔区的城市更新调节奏是大概率事件。有声音认为，未来该区可能会区分对待不同性质的旧改项目，加快推进“已批已拆”的，“已批未拆”类的项目或将根据市场需求的变化控制节奏，尚未批复的项目则存在拿不到批文的可能性。大的基调是，加强规范化管理，规划先行，稳步、有序推进。

  广州市住房和城乡建设局也在报告中披露了几个整改意见。如，进一步加强计划管理，对未纳入城市更新年度计划的项目，市、区更新部门不得审批片区策划方案、项目实施方案，把控好城市更新的推进节奏，对年度计划中进度较慢的项目要重点督导协调。以及，坚持“拆建并举”，最大限度保障短期内大量释放的住房需求，同时结合区域常住人口的增长预测，强化未批旧村改造项目实施方案的成本核算和成本控制，最大限度确保未来旧改完成后的住宅市场供需相匹配。