完善“宅基地入市”政策 是缩短城乡差距的选择

近日，中共中央、国务院印发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。

不过，国家发改委在解读《意见》时仍然强调，“城里人到农村买宅基地的口子不能开，按规划严格实行土地用途管制的原则不能突破，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”三大原则。

过去，由于转让条件限制，从严禁流动到集体经济组织之内的自愿有偿退出转让，农村宅基地的流动其实仍然停留在村集体内部，是自家的“自给自足”，其流动是低效的，不开放的“假流动”。而此次闲置宅基地的入市，打破了集体土地使用权的主体和地域界限，对于城乡一体化土地市场的建立具有历史意义。

城乡一体化土地市场的建立，是实现我国城镇化阶段性目标的必要和关键举措，国家方面也是循序渐进多有铺垫，从集体用地在集体经济组织之间的流动、到集体经济土地上的租赁住房，再到人才政策的基本“人地挂钩”机制，如今加持农村闲置宅基地的入市，事实上才形成了真正意义上的“两条腿”走路的农村人口转移机制。

从政策配套来讲，过去两年的人才落户政策只是为“人地挂钩”提供了可能性，而如今的闲置宅基地的入市使“人地挂钩”成了可能。“人才落户”有利于闲置宅基地的集中归置，但机制壁垒下的人才落户背后是资源的双重占用，而宅基地入市则实现了资源的释放，破除了城乡土地要素自由流动的机制壁垒，有利于建立更加科学合理的人地挂钩机制。

不得不提的是，“人才落户+闲置宅基地入市”，对于农村宅基地“三权分置”具有重要的探索意义，其有助于增加土地供应，改善土地供给结构，在促进城市外扩开发的同时，促进农村土地、资金、产业的良性循环。

但是，这样的“三权分置”带来的灵活性，也提升了城里人下乡购买宅基地的热情。对此，国家方面的态度仍是：闲置宅基地可以入市，但禁止城市人到农村购买宅基地。从表面上看，宅基地的双方交易是互益的，但背后却存在诸多的矛盾冲突。

首先，宅基地的使用权是建立在村民资格之上的，在某种程度上讲是村民的专属社会保障。相比于城市，农村人在收入、教育、服务方面存在着差距，而宅基地带来居住成本的降低，是缩小城乡居民生活质量差距的重要工具。城市人购买宅基地除了不符合资格要求不受法律保护外，还加大了城乡居民生活差距，不利于社会公平。

其次，城市人到农村宅基地很重要的一个原因是因为城市房价高，宅基地能够很大程度降低住房支付成本，但若是这种现象规模化出现会极大地影响城市住房市场，城乡不统一的产权建设用地市场，导致的市场的不均衡，极易引发住房体系的崩溃。

最后，城市人购买宅基地违背了“增量集约”的原则，与盘活开发存量背道而驰。城市人购买宅基地一旦开口，很可能形成漩涡，使得建立城乡统一的土地市场努力功亏一篑。挤出农村劳动力，不利于坚守耕地红线，不利于农民利益的保护，不合法的土地使用权不利于农村资源的规整开发，存在着各种法律、社会和经济风险。

总体来说，闲置宅基地入市政策完善了“人地挂钩”的机制，与人才落户相互配套，有利于形成科学合理的“人地挂钩机制”，对于城乡统一的土地市场的建立具有突破意义，是实现阶段性城镇化目标的关键举措，是缩短城乡差距的有益探索。但是，闲置宅基地入市也需明确边界、坚定立场，防止一哄而上，导致灵活性脱缰，出现物极必反的结果。

盘和林（应用经济学博士后）

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